新西兰速战速决的加入故事（1）——写在《“一带一路”公共采购规则》巨著完稿之际

　　位于南太平洋上一个美丽富饶的发达国家新西兰，于1972年12月22日与我国建交。2019年4月，新西兰政府部门率代表团出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛贸易畅通分论坛并发言。2019年，我国继续保持新西兰第一大贸易伙伴、第一大出口市场和进口来源地的地位，双边贸易提前实现2020年达300亿新西兰元的目标。

　　早在“一带一路”合作之前的2008年4月7日，两国政府达成《自由贸易协定》，这是我们与发达国家签署的第一个自由贸易协定，其中的内容似乎还没有覆盖彼此之间的公共合同授予市场，没有包括政府采购领域。

　　2012年9月28日，新西兰向世界贸易组织递交了加入《政府采购协定》的申请，随函附有《市场准入承诺清单》《加入WTOGPA提供相关信息问题的答复清单》。

清廉指数排名首位的国家

　　翻阅新西兰初始报价文件，令我想起刚做律师的时候所承办的许多不同类型的刑事案件，年轻时勤奋好学，特别关注域外刑事方面的法律和论著，我印象特别深刻的是新西兰《1910年秘密佣金法》(Secret Commissions Act 1910)和《1961年刑法》(Crimes Act 1961)。这两部法律让我对公共合同领域惩治腐败贿赂犯罪方面有了更多的认识，这也许是我后来二十多年时间始终关注和研究公共合同授予规则的原因之一。2021年1月28日，国际上公认的最具影响力的反腐败机构“透明国际”公布了2020年全球国家清廉指数排名。在180个国家和地区的清廉指数排名中，并列榜首之一的新西兰取得88分。在全球清廉指数(Corruption Perceptions Index,CPI) 的历年排名中，新西兰长达十几年时间几乎都排在第一位。新西兰能够长久保持清廉指数，与该国公共合同市场健全的法律体系密不可分，尤其是看了新西兰出价的附录一的七个附件，大家肯定能够明白这个国家为什么一直能让清廉美誉名闻遐迩的原因。

约束国家各部门权力

　　在新西兰的初始出价中，几乎覆盖了中央政府的所有部委办局等各国家部门，包括新西兰独立的廉政机构新西兰国家服务委员会(State Services Commission)、新西兰国防军(New Zealand Defence Force)等，后者对于我们来说可能比较陌生。国防军属于新西兰的武装部队，涵盖海、陆、空三军。这些国家部门每年预算的财政支出都非常庞大，是整个社会的最大消费者，也是无数企业痴迷交往的国家部门。如果企业能够拿到国家部委的项目，可能就会一夜暴富。在如此利益趋动之下，许多企业愿意铤而走险，会拿出巨额资金贿赂部委办的主管领导。人们经常能看到关于某个部委办局领导受贿数亿元的报道，尤其是在公共建筑工程领域，无数厅局长眨眼之间就“前赴后继”。

　　在加入WTOGPA谈判的初始报价中，有一份是新西兰政府递交的有关信息问题的答复清单，解释了该国公共合同授予框架中的一部重要法律即《1988年国家部门法》(the State Sector Act 1988)，该法对各个国家部门规定了总的行政和监督安排，确保适当的诚信和行为标准，并支持高效和负责任的行政管理。这部《国家部门法》让我想起42年前首版《政府采购协定》管辖的公共部门，当时规范的实体就是美、英、日等多个发达国家的中央政府及其职能部门。古语说：“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来。”国际文书将各个缔约方的顶层机构国家各部门纳入控制和约束范围，其意义和作用表现在许多方面。对此，我们的《“一带一路”公共采购规则》一书有一章的内容，详细论述了“约束中央政府实体的规则”，我们认为这是一项世界各国普遍公认的国际规则。

　　在加入WTOGPA的首轮谈判文件中，新西兰叙述解释了本国政府采购的法律框架，要求核心政府实体(即部门和部委)、新西兰国防军和新西兰警察局，并鼓励其他实体在其公共合同授予程序中适用《政府采购原则》、《部门采购强制性规则》等规范性文件执行，以确保问责制、透明度、不歧视和最佳采购结果;我们这里所说的新西兰的国家部门，也称为国家部委，系政府实体;而政府实体，在中央政府一级，有一系列公共实体行使不同程度的公共权力。

　　在广泛采购框架的范围内，各个政府实体在为其机构的目的确定适当的采购做法方面拥有很大程度的自主权。依照《1988年公共财政法》(the Public Finance Act 1988)第四附表记载的组织、议会办公室、国有企业、公共服务部门，通常均称为国家部委。这些机构是政府行政部门的一部分，被列入《1988年国家部门法》第一附表。该附表一所列的公共服务部门，包括新西兰警察局和新西兰国防军均必须遵守国家部门采购强制性规则，从而激励其他政府实体积极效仿和参照。这正如我们俗话所说，榜样的力量是无穷的，“一个榜样胜过书上二十条教诲”。当然，新西兰与公共合同授予的法律框架非常庞大，我们在后续的文章中会有针对性的专门介绍。

初始报价中的实体列表

　　初始文件包括新西兰关于加入世贸组织《政府采购协定》的附录一的初步报价。新西兰打算参照缔约方2012年3月30日通过的《政府采购协定》修订案文(载于2012年4月2日《政府采购协定》第113号文件)完成加入。在中央政府实体(Central Government Entities)名单中，下述所罗列的各“国家部门”的公共合同并不是全部均受到国际文书的管辖，通常合同都需要达到或超过合同金额的一定门槛，才受到WTOGPA的管辖。除非另有规定，WTOGPA涵盖下述中所列“中央政府实体”的采购，但这些采购须符合以下阈值：货物和服务分别为13万特别提款权，建筑工程服务为500万特别提款权，至于具体覆盖的货物、服务和工程的范围，分别在附件四、附件五、和附件六中有详细的列举，有关这方面的合同标的，请读者阅读我们即将出版的新书，此处不进行介绍了。

第一轮出价的实体包括：

　　1. 初级产业部(Ministry for Primary Industries);

　　2. 坎特伯雷地震恢复管理局(Canterbury Earthquake Recovery Authority);

　　3. 保护部(Department of Conservation);

　　4. 惩教署(Department of Corrections);

　　5. 政府法务署(Crown Law Office);

　　6. 商业、创新和就业部(Ministry of Business, Innovation, and Employment);

　　7. 文化和遗产部(Ministry for Culture and Heritage);

　　8. 国防部(Ministry of Defence);

　　9. 教育部(Ministry of Education);

　　10. 教育评审办公室(Education Review Office);

　　11. 环境部(Ministry for the Environment);

　　12. 外交和贸易部(Ministry of Foreign Affairs and Trade);

　　13. 政府通信安全局(Government Communications Security Bureau);

　　14. 卫生部(Ministry of Health);

　　15. 新西兰税务局(Inland Revenue Department);

　　16. 内务部(Department of Internal Affairs);

　　17. 司法部(Ministry of Justice);

　　18. 新西兰土地信息部(Land Information New Zealand);

　　19. 毛利人发展部(Ministry of Māori Development);

　　20. 新西兰海关总署(New Zealand Customs Service);

　　21. 太平洋岛屿事务部(Ministry of Pacific Island Affairs);

　　22. 总理内阁部(Department of the Prime Minister and Cabinet);

　　23. 重大欺诈案调查局(Serious Fraud Office);

　　24. 社会发展部(Ministry of Social Development);

　　25. 国家服务委员会(State Services Commission);

　　26. 新西兰统计局(Statistics New Zealand);

　　27. 运输部(Ministry of Transport);

　　28. 财政部(The Treasury);

　　29. 妇女事务部(Ministry of Women's Affairs);

　　30. 新西兰国防军(New Zealand Defence Force);

　　31. 新西兰警察部(New Zealand Police)。

 

本文小结

　　在谈判加入WTOGPA之前的25年时间，新西兰就对国家部委庞大公共支出通过立法形式进行约束和规范，这也是我们进一步理解将“中央政府实体”纳入管辖的重要意义。一方面可以防止重大腐败，另一方面又可以节约纳税人资金，而更为重要的则是，通过消费指引，确定该国需要发展的方向，需要扶持的产业，需要帮助的弱势群体，从而促进生产的引领示范作用。这方面的实例论证，我们已经在书中展开，此处不再赘述。上面介绍的附录一的第一个附件，是所有48个WTOGPA的参与方均必须提供的市场准入清单。看了这份报价，我们明白了新西兰为什么能够长时间清廉、自律、规范的原因，对种种疑惑也有了初步的领悟，相信读者们看了我数篇有关新西兰的美丽风景图，大家平日里的许多疑惑都会得到确切的答案。在后面文章中，在继续介绍初始报价其他内容的同时，我将引述美国、加拿大、德国、日本、法国等WTOGPA成员对新西兰初始出价的评论、分析、改进意见，相关内容犹如精彩的法庭辩论，我会站第三方的角度进行推荐、介绍、和评述。欢迎关注(待续)。谢谢大家!

　　作者：谷辽海，北京市辽海律师事务所主任，高级律师，硕士，中国经济体制改革研究会理事，北京市民商法研究会理事，发表过多部论著，1994年初领衔创办“辽海律师事务所”，主要从事知识产权、政府采购、期货、企业并购、涉外经济等法律事务。

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