“大棚房”整治：休闲农业该如何做？

　　近期全国整治“大棚房”如火如荼，截至3月17日，全国共排查发现“大棚房”问题16.8万个左右，涉及占用耕地13万亩，截止4月底大棚房整治基本告一段落。整治行动效果显著，整改土地多已复耕，守住了耕地保护红线，遏制了农地非农化乱象。

　　在清理过程中，也不乏有地方政府做出“一刀切”。平时不作为，遇到问题乱作为，许多休闲农业项目、乡村旅游项目被列入拆除、治理、整顿之列，在一夜之间灰飞烟灭，血本无归。3月1日胡春华副总理在“大棚房”整治电视会议上要求依法依规推进“大棚房”分类处置，中央电视台也专门做了一期节目《清理大棚房避免一刀切》，4月26日新华社每日电讯发表评论，地方在执行政策时要真正领会中央精神，全面调研，避免“一刀切”，操之过急，“一拆了之”带来的后遗症。

　　全国政协委员、中国工程院院士“大棚院士”李天来表示，耕地保护的红线坚决不能触碰，但在“大棚房”治理的具体操作执行中还是要注重分门别类，避免产生一些不良影响。2019年全国两会期间不少委员反映在大棚房治理过程中有扩大化的现象，有些地方对农业概念的理解存在狭隘化问题，导致休闲农业的发展受到了一定程度的阻碍。而事实上，近几年来中央对于休闲农业都是大力支持的。在“大棚房”治理过程中一定要避免扩大化，不能说是“一家得病，全体吃药”，这个问题必须引起重视。全国政协委员、江西省农业农村厅厅长胡汉平建议及时给一个有关“大棚房”的负责清单，从政策上理清到底是什么是“大棚房”，从而避免对休闲农业误伤。

　　国家“大棚房”问题专项清理整治行动政策手册将相关法规、规范性文件进行了汇总，形成了清理整治有关政策口径，为规范休闲农业、乡村旅游发展提供了法律保障，避免了休闲农业打擦边球现象，也避免地方基层部门推诿行政不作为现象。

　　著名法律专家、山东省委法律专家库成员、烟台大学教授王洪平博士表示，2014年9月29日印发的国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)是目前设施农业用地管理的基本依据。2014年10月25日国土资源部耕地保护司有关负责人就《通知》出台的背景、总体思路、具体政策措施等答记者问：“国土资源部建部以来，就农业结构调整用地管理先后制定了一系列政策，明确了管理的基本思路，即设施农用地以建造临时或永久建(构)筑物为标准，划分为两类：属临时建(构)筑物的，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续;属于永久建(构)筑物的，按照建设用地管理。”该通知要求必须按建设用地管理的包括各类农业园中涉及永久性餐饮、住宿、会议大型停车场、工厂化农产品加工展销用地，据此非永久性建筑可不按建设用地管理。另外国土资源部等《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，指出：依法实行用地分类管理制度。旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理;属于自然景观地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收(收回)、不转用，按现用途管理。这两个文件都统一指出，乡村旅游、休闲农业中的用地管理办法，用地性质认定办法。《土地管理法》和《城乡规划法》对临时使用土地、临时建设都作了规定，《土地管理法》还规定，临时使用土地，不得修建永久性建筑物。但是，这两部法律都没有进一步明确临时建筑和永久建筑的含义和范围。2010年7月1日起正式实施的《施工现场临时建筑物技术规范(JGJT188-2009)》为临时建筑的区分提供了依据，其规定，临时建筑不宜采用钢筋混凝土楼面、屋面结构，严禁采用钢管、毛竹、三合板、石棉瓦等搭设简易的临时建筑物。也就是说，可以将没有使用钢筋混凝土楼面、层面结构的房屋认定为临时建筑物。大棚房整治原则是要坚持尊重历史、坚持依法依规的原则，坚持耕地红线，保护群众合理合法权益的原则。

　　2017年12月7日印发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》进一步扩展了设施用地的类型和范围，确定农作物种植园看护类管理房用地(单层占地小于15平方米)、临时性烤烟、炒茶、果蔬制冷等农产品晾晒、存储、分拣包装等初加工设施用地(原则上占地不得超过400平方米)。

　　我国休闲旅游资源70%在农村，承受着乡村振兴战略实施，为乡村旅游落地提供了条件。数据显示，全国休闲农业和乡村旅游接待人次从2012年的8亿人次增至2018年的30亿人次，年均增长30%;营业收入从2012年的2400亿元增至2018年的8000亿元，年均增长27%。休闲农业已是融合一二三产业、生产生活、生态于一体的大产业。

　　著名乡村振兴研究专家、烟台市政协常委、民进烟台市委副主委，盘活乡村土地，乡村康旅课题组组长赵燮认为，自2011年以来每年的中央一号文件都提出推动休闲农业与乡村旅游的发展。2015年11部委印发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，2016年14部委联合印发《关于大力发展休闲农业的指导意见》，2018年5月农业农村部发布《关于开展休闲农业和乡村旅游升级行动的通知》，2018年11月17部委发文《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》，2018年中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。2019年的中央一号文又着力提出充分发挥乡村资源生态和文化优势发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业。乡村振兴战略大力发展乡村旅游、休闲农业，带动乡村致富，增加城乡居民幸福指数，这是基本国策，不能因为有些地方基层部门对中央政策法规掌握不准，而对中央政策产生质疑。大棚房整治规范了休闲农业，完善了政策法规，为乡村旅游提供了法律保障，并向社会广泛传递，使休闲农业做到了有法可依、规范管理，避免了休闲农业的误区。

　　著名三农专家、中国农业技术推广协会副会长孔凡军表示，这次大棚房整治将相关政策法规系统全面的向社会展现，让政府部门、社会资本、广大农民更加明了休闲农业什么可以做，什么超范围，使乡村旅游、休闲农业更加规范有序的发展，让全行业都明白了，设施农业、休闲农业法规要求的要点：即附属设施不能超过总占地的5%，最多不超过10亩(养殖除外)，如建永久性建筑要按建设用地管理。看护房15平方米，单层占地，超过19.5平方米要整改，属于生产设施用地范围，要与必须的管理用房区别开。小规模农产品、晾晒、临时存储、分拆包装等初加工设施用地，原则上不能超过400平方米，农业园区道路不得超过8米宽。另外，大棚房认定范围：1、住宅类如别墅、商品住宅等。2、经营性非农设施类，如餐饮、休闲度假等。3、农产品加工类。4、新兴业态，如农业嘉年华、农业小镇、田园综合体等兼具农业生产、科普教育、休闲旅游等一二三产品融合项目。以上并不是全部是违规的，而是指在以上项目中在耕地上进行违法违规的建设，如特色小镇、田园综合体一二三产品融合的项目是当前国家所大力鼓励推进的，而是这些项目中存在的如建设永久性建筑未办理建设用地手续，设施农业附属设施超过总占地5%，看护房超标等就要整改，农业园区并不是不可搞休闲农业，而是根据法规涉及到永久性建筑要办理建设用地手续，如果不涉及到永久性建筑仍按原土地性质管理，另外，符合【2014】127号文规定的设施农业手续不完善的，要求给予完善备案手续，做好指导服务工作。

　　大棚整治事关坚守耕地红线，要坚持依法依规的原则严查整改，针对基层对相关政策文件不熟悉，主动作为不足、担当不够、把握不当，事前的政策支持与指导不够，监管缺位，事后又不担责“一刀切”等情况，应督导地方坚持实事求是、分类整治，避免“一刀切”现象。强化设施农业后续监管，建立完善长效管理机制。拓展农业功能推进，休闲农业、乡村旅游是推进一二三产品融合发展，是乡村振兴战略的核心内容。针对目前各地设施农业等新产业新业态的积极探索实践，本着包容审慎监管和加强政策支持的精神，相关部委应加强配合，强化政策供给。督导地方认真总结研究基层工作实践中遇到的政策问题，并研究制定本地配套实施细则，推动实现精细管理。

　　(本文部分素材来源中央电视台、新华社每日电讯、人民日报人民网、《中国政协》、中国自然资源报等媒体报道)